Maatschappelijke meerwaarde: de unieke positie van overheidsmanagers (27-5-2019)

Moore is hoogleraar non-profit organisaties aan de Kennedy School of Government van de universiteit van Harvard en is de grondlegger van de zogenoemde Public Value Theory. Hij denkt dat overheidsorganisaties hun bestaan en activiteiten alleen kunnen rechtvaardigen als ze doelen nastreven, die de samenleving ten goede komen. De overheid werkt immers met unieke middelen: belastinggeld en autoriteit. Ze kan een maatregel opleggen en zo nodig uitvoering of naleving daarvan afdwingen. Dat maakt de positie van managers bij de overheid anders dan die van hun collega's in het bedrijfsleven. Wie met gemeenschapsgeld en staatsgezag werkt, heeft de ethische verantwoordelijkheid om die zo goed mogelijk in te zetten voor het algemeen belang.

Klant

Maar wat is dat eigenlijk, het algemeen belang? Moore trekt in zijn lezing een vergelijking met het bedrijfsleven. Voor ondernemingen is het essentieel de klant tevreden te stellen. Managers proberen dat op de meest efficiënte en effectieve manier te doen, om de winst voor de aandeelhouders zo groot mogelijk te maken. Hoe zit dat in de publieke sector? Wie is de klant en wanneer stel je die tevreden? In het begin van zijn loopbaan moest hij programma's evalueren die drugsgebruik moesten terugdringen, vertelt Moore. Als je de verslaafden als klant ziet, dan waren die vast heel tevreden want ze kwamen steeds terug, vertelde Moore ironisch. Dat was niet het doel van die programma's, die juist moesten leiden tot minder drugsgebruik en de bijbehorende problemen. In dit geval was het doel van de betrokken overheidsorganisatie niet om aan de behoefte van de klant te voldoen (drugs verkrijgen), maar om een eigen wens te vervullen (drugsbestrijding).

Legitimiteit

Moore wijst erop dat de overheid op dit punt een bijzondere positie heeft: veel contacten met burgers (de klanten) hangen samen met verplichtingen, zoals belasting betalen, en niet met een product dat de overheid wil verkopen. Ook aan de diensten die de overheid verleent, zitten vaak voorwaarden en verplichtingen vast: je krijgt dit, als je dat doet. Als je mensen tot iets beweegt of zelfs dwingt, neem je hen een deel van hun keuzevrijheid af, zegt Moore. Dat is alleen te rechtvaardigen als het resultaat een maatschappelijke meerwaarde heeft. De staat int belastingen en zorgt daarmee voor bijvoorbeeld onderwijs, goede wegen, gezondheidszorg. De overheid moet dus maatschappelijke meerwaarde produceren, anders verliest ze op den duur haar legitimiteit.

Driehoek

Maar wat betekent dat voor managers bij de overheid? Hoe produceer je die maatschappelijke meerwaarde? Moore presenteert daarvoor het concept van de 'strategische driehoek': de wisselwerking tussen legitimiteit/steun, de mogelijkheden en middelen om iets uit te voeren en maatschappelijke meerwaarde. Die driehoek is een diagnostisch instrument, waarmee je het beleid van een overheidsorganisatie kunt beoordelen en daarmee meteen ook de verantwoordelijke manager. Als je alle drie de zaken op orde hebt, ben je de juiste man op de juiste plek en anders zit je verkeerd, zei hij enigszins gekscherend. En het is niet zo eenvoudig om die drie aspecten bij elkaar te brengen, voegde hij eraan toe, want als overheidsmanager zit je in een zeer dynamische omgeving. De burgers, die je klanten zijn, vormen een heel diverse groep met soms tegenstrijdige belangen, die voortdurend veranderen. En aan de kant van de legitimiteit, die voor overheidsorganisaties vanuit de politiek komt, is het al niet anders. Een situatie die duidelijk vraagt om een flexibele en dynamische organisatie, terwijl de overheid traditioneel juist stabiele organisatievormen kent.

Visie

Voor managers in de publieke sector betekent dit, dat ze een strategische visie moeten hebben en buiten de bestaande kaders kansen moeten zien om maatschappelijke meerwaarde te scheppen. Uit de 'strategische driehoek' volgt dat je voldoende steun nodig hebt en de middelen om je plan uit te voeren om die kansen te verzilveren. Want heb je een leuk idee, maar bijvoorbeeld niet de mensen en middelen om het te verwezenlijken, dan komt er niets van terecht. En heb je die operationele capaciteit wel, maar is er geen steun voor je plan, dan komt er evenmin wat van terecht. En heb je een goed idee, maar noch steun noch middelen, dan ben je een academicus, grapte Moore tot slot.