Commissie Letschert: Strafrechtketen, sla handen ineen voor ferme stap vooruit!

De strafrechtketen moet de handen ineen slaan om in de volle breedte een ferme stap vooruit zetten. Bovenal dat maakt het mogelijk om het nieuwe Wetboek van Strafvordering straks succesvol in te voeren en samen de kansen te benutten die het wetboek biedt voor versterking van de kwaliteit en doelmatigheid van de keten en voor verkorting van doorlooptijden van strafzaken. Tot die aanbeveling komt de onafhankelijke Commissie Implementatie nieuwe Wetboek van Strafvordering in haar advies. Hierin roept de commissie de strafrechtketen op tot ‘collectieve daadkracht’. Die is volgens haar ‘cruciaal’ voor het nieuwe wetboek.

Minister van Justitie en Veiligheid mr F.B.J. (Ferd) Grapperhaus en minister voor Rechtsbescherming drs S. (Sander) Dekker stuurden het advies van de commissie op 11 februari 2021 met hun beleidsreactie naar de Tweede Kamer. Van het adviesrapport van de commissie onder voorzitterschap van prof. dr. R.M. (Rianne) Letschert (verder: commissie Letschert) maken ook de implementatiestrategie en de rapportage implementatiekosten deel uit.

De bewindslieden noemen deze stukken en het advies van de commissie in hun reactie ‘grondig en uitvoerig. De commissie is er overtuigend in geslaagd om in haar werk zowel inzicht te bieden in de inspanningen, kosten en voorwaarden, als te wijzen op de risico’s en onzekerheden die gepaard gaan met deze’, zoals de commissie formuleert, ‘historische operatie’.

Hierna volgt op basis van het adviesrapport van de commissie Letschert:

  • Over het belang van snelheid in het wetgevingsproces;
  • Over het belang van het nieuwe Wetboek van Strafvordering en modernisering;
  • Over ketenbreed samen invoeren van het nieuwe Wetboek van Strafvordering;
  • Over middelen voor invoeren van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

Over het belang van snelheid in het wetgevingsproces

De commissie Letschert ziet dat er ‘veel commitment in de keten is om het nieuwe wetboek te realiseren, maar dat snel een nieuwe zichtbare stap nodig is. Urgent is dan ook een impuls in het wetgevingsproces’. Door wind in de zeilen te houden van dit onvermijdelijk langdurige veranderingsproces kun je ‘verlies van focus en urgentie’ voorkomen. Ook daarom dringt de commissie erop aan het wetboek zo snel mogelijk voor advisering voor te leggen aan de Raad van State, bij uitzondering zonder financiële paragraaf.

De commissie gaat ervan uit dat uiterlijk in het komende regeerakkoord de nodige middelen, zoals zij die in kaart brengt, beschikbaar komen voor implementatie van het nieuwe wetboek.

Om focus en urgentie vast te houden is volgens haar ook ‘een herhaald collectief publiekelijk uitgesproken commitment van alle partners in de strafrechtketen, waarin de noodzaak van het wetboek benadrukt wordt, nodig’.

Ook omvang en complexiteit van deze moderniseringsoperatie dwingen volgens de commissie tot een voortvarende aanpak. Er moeten ‘nú nieuwe stappen gezet’ worden, zonder welke de commissie zich zorgen maakt over een spoedige inwerkingtreding van het nieuwe wetboek. ‘Nog langer wachten brengt inhoud en de voortgang, resultaat van jarenlang vruchtbare gesprekken en onderhandelen met de keten, in gevaar.’ Pakken regering en parlement door dan is implementatie van het nieuwe wetboek haalbaar in 2026, op de kop af een eeuw na invoering van het huidige wetboek.

De ambtelijke versie van het nieuwe wetboek, sinds medio 2020 gepubliceerd op rijksoverheid.nl, kwam in de afgelopen zeven jaar onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid tot stand na intensief overleg met partners in de strafrechtketen en de wetenschap.

Over het belang van het nieuwe Wetboek van Strafvordering en modernisering

In haar eindrapport gaat de commissie Letschert ook nader in op betekenis en belang van het nieuwe wetboek. Het Wetboek van Strafvordering is ‘het wegennet van de strafrechtelijke rechtshandhaving’. Het verouderde wetboek uit 1926 is na ongeveer 150 wijzigingen inmiddels een lappendeken, dringend toe aan groot onderhoud en vernieuwing.

In de kern van de zaak moet het Wetboek van Strafvordering bevorderen dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige en vervolging en veroordeling van niet schuldige mensen voorkomen. Het wetboek is dan ook ‘geen luxeartikel’, schrijft de commissie in haar advies. Het waarborgt grond- en mensenrechten van iedereen die onderwerp is van een strafrechtelijk onderzoek.

Voor dit kerndoel is een toegankelijk, actueel en overzichtelijk wetboek onontbeerlijk. Modernisering heeft als doel te komen tot een toekomstbestendig wetboek dat voor burgers toegankelijk is, dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen en dat in de praktijk werkt voor de honderdduizend professionals in de strafrechtketen.

Het nieuwe wetboek introduceert nieuwe en gewijzigde bepalingen voor strafvordering, codificeert jurisprudentie, stelt de strafrechtketen in staat beter in te spelen op technologische ontwikkelingen die elkaar razendsnel opvolgen in een samenleving die steeds verder digitaliseert. Techniekonafhankelijke formuleringen voorkomen dat het wetboek binnen afzienbare tijd weer achterloopt. In samenhang met waarborgen voor een juiste toepassing en privacy bevat het ook nieuwe bevoegdheden. Die maken opsporing van nieuwe misdaadvormen, zoals digitale criminaliteit en ondermijning, door openbaar ministerie en politie beter mogelijk.

De nieuwe werkwijze in het wetboek legt meer nadruk op het voorbereidend onderzoek dat vooraf gaat aan de behandeling van een strafzaak op de rechtszitting. In het gemoderniseerde wetboek is het uitgangspunt dat een strafzaak wordt ingepland voor inhoudelijke behandeling op zitting zodra die daar klaar voor is. Deze beweging naar voren schept ook voorwaarden voor het verkorten van doorlooptijden van strafzaken. Een factsheet van de commissie op de website rijksoverheid.nl gaat nader in op het hoe en waarom van modernisering van het nieuwe wetboek.

Over ketenbreed samen invoeren van het nieuwe Wetboek van Strafvordering

De commissie Letschert adviseert een big bang-scenario voor invoering van het wetboek en een zo kort en eenvoudig mogelijke overgangsperiode als uitgangspunten van de implementatiestrategie. Dat beperkt overgangsproblemen. De onderlinge samenhang van het wetboek maakt het niet mogelijk het in onderdelen in te voeren.

Invoering van het nieuwe wetboek brengt ook opleiden met zich mee van vele tienduizenden mensen in de strafrechtketen. In totaal werken zo’n 100.000 mensen in de strafrechtketen: rechters en officieren van justitie, advocaten, politiemensen, medewerkers van de Koninklijke Marechaussee en bijzondere opsporingsdiensten maar ook bijzondere opsporingsambtenaren, medewerkers van gevangenissen en van de reclassering.

Het nieuwe wetboek biedt, zoals gezegd, kansen voor versterking van de kwaliteit en doelmatigheid van de strafrechtpleging en voor verkorting van doorlooptijden. Om die kansen optimaal te benutten roept de commissie de ketenpartners op hierin samen te investeren en daarmee alvast te beginnen in de aanloop naar de invoering van het wetboek.

De commissie stelt vast dat ‘de samenwerking in de keten verbeterd kan worden, ook met inachtneming van de staatsrechtelijke verhoudingen. Het denken vanuit de keten moet blijvend aandacht krijgen van allen die in de keten werken. Dat denken mag naar onze mening nog beter in de genen van de ketenpartners verankerd worden en op alle niveaus worden uitgedragen, te beginnen vanuit de top’.

De commissie Letschert ziet een aantal harde voorwaarden voor het verzilveren van de kansen in het wetboek en voor het welslagen van de invoering ervan, waaronder vooral:

  • Een slagvaardige bestuursstructuur waarin de strafrechtketen een sturende en besluitvormende rol krijgt en die ook bewerkstelligt dat genomen besluiten op ketenniveau daadwerkelijk uitgevoerd worden in de verschillende schakels van de keten. De commissie meent dat je binnen deze structuur ook goed vorm kunt geven aan de eigenstandige en onafhankelijke positie van de rechtspraak;
  • Een departement dat in deze structuur zijn volle verantwoordelijkheid neemt voor het stelsel van de keten en voor een succesvolle invoering van het wetboek met een stevige, stimulerende, faciliterende en aanjagende rol;
  • Een ketenbrede implementatiestrategie voor invoering van het nieuwe wetboek, gebaseerd op verregaande ketensamenwerking en afstemming in alle lagen van de keten;
  • Een meerjarig gezamenlijk implementatieplan dat alle implementatieplannen van de afzonderlijke organisaties omvat en dat daarnaast verbindt en sturing mogelijk maakt;
  • Een meerjarige integrale uitvoeringsplanning voor de introductie van alle voor de strafrechtketen relevante nieuwe beleid en wetgeving die ook rekening houdt met de noodzakelijke opleidingstrajecten, ICT-aanpassingen en capaciteit daarvoor en de beschikbare financiële middelen;
  • Investeren in samenwerkingsverbanden voor opleidingen. Slim gebruikmaken van digitale leermethodes en leren vanuit de werkvloer. Inbedden van opleidingen voor het nieuwe wetboek in een meerjarige programmering, waarbij de opleidingen voor het nieuwe wetboek niet te ver voor invoering ervan moeten plaatsvinden. Opleidingen voor het nieuwe wetboek als logische invulling zien van de reguliere opleidingsverplichtingen en die waar mogelijk faciliteren;
  • Gereedmaken van de digitale infrastructuur in de strafrechtketen voor invoering van het wetboek: ‘Grootscheeps langdurig verbouwen, de winkel openhouden én een optimaliseringsslag vergen ook dat de organisaties de basis – vooral op digitaal gebied – op orde hebben en de implementatie samenhangend en ketenbreed wordt aangepakt’.

De commissie Letschert meent dat de ketensamenwerking ‘een krachtige impuls’ krijgt door ‘gezamenlijk een samenhangende meerjarige implementatieplanning voor het wetboek op te stellen en ook een meerjarig uitvoeringsplan voor alle grote trajecten te ontwerpen’. De integrale uitvoeringsplanning moet voorkomen dat de keten wordt overvraagd. Om dezelfde reden adviseert de commissie rondom het invoeringsjaar van het wetboek niet of nauwelijks andere vernieuwingen door te voeren.

Over middelen voor invoeren van het nieuwe Wetboek van Strafvordering

De commissie Letschert raamt de totale bandbreedte van invoeringskosten op 366 tot 458 miljoen euro, te verdelen over een periode van enkele jaren. Dit bedrag is nodig voor onder andere opleiding van ongeveer 60.000 medewerkers, aanpassing van werkprocessen, nieuwe formulieren en systemen.

Ziet naast de Raad voor de Kinderbescherming en de Koninklijke Marechaussee ook de politie kans de invoering van het nieuwe wetboek op te vangen binnen de bestaande opleidingsruimte dan zou dit in totaal 74 tot 98 miljoen euro kunnen schelen in de uitgaven en resulteren in een netto implementatielast met een bandbreedte van 292 tot 360 miljoen euro.

De bulk van de uitgaven voorziet de commissie in de twee jaren voor invoering en het jaar hierna. Ga je hiervan uit en van de bovenkant van de bandbreedte dan kan de verdeling van uitgaven voor invoering van het wetboek min of meer als volgt zijn.

Financiële consequenties (in miljoenen €)
2022 20
2023 45
2024 48
2025 115
2026 115
2027 115
Structureel 0

Met het oog op veranderingen die zich in de toekomst mogelijk voordoen beveelt de commissie een jaarlijkse herijking van de ramingen aan en een jaarlijkse evaluatie door een onafhankelijke partij.

De commissie wijst erop dat voor een goed werkend stelsel de ‘checks and balances’ in orde moeten zijn. Hiervoor moet de advocatuur in staat zijn om de intensievere en actievere rol die het nieuwe wetboek voorziet voor de advocaat, in het bijzonder in de ‘beweging naar voren’, adequaat te vervullen. Omdat een belangrijk deel van de verdachten afhankelijk is van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand zullen de daarin geboden vergoedingen moeten worden toegesneden op de nieuwe taken van de advocatuur in het strafrecht.

De commissie adviseert daarom bij de herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand rekening te houden met de doorwerking van het nieuwe wetboek op de rol van de advocatuur. In aansluiting op dit advies en op verzoek van de Nederlandse Orde van Advocaten laten de bewindslieden inmiddels de effecten onderzoeken van invoering van het nieuwe wetboek op het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand.

De commissie raadt aan om aan te sturen op ketenconsistentie in het zoveel mogelijk voorkomen van productieverlies tijdens de implementatie. Ze onderstreept dat tijdens de ‘verbouwing de winkel open moet blijven’, want de consequenties van het stagneren van de keten zijn maatschappelijk zeer onwenselijk. De commissie noemt invoering van het wetboek een ‘diepte-investering’ die een ‘enorme krachtsinspanning verlangt’ van de mensen in de strafrechtketen: ‘Dat grote beroep op de vele mensen hierin verdient op voorhand de nodige ruimte, begrip en betrokkenheid van ons allen.’

Minister van Justitie en Veiligheid Grapperhaus stelde op 23 september 2019 de externe Commissie Implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering in. De commissie kreeg als opdracht mee de inspanningen en kosten in kaart te brengen van invoering van het gemoderniseerde wetboek. Ook gaf de minister aan de commissie opdracht bij te dragen aan het voor het voetlicht brengen van het maatschappelijk belang van het nieuwe wetboek. Van de commissie maken, naast voorzitter Letschert, prof. dr. M.F.H. (Marianne) Hirsch Ballin, drs A.H.M. (André) de Jong en drs K. (Korrie) Louwes deel uit.