Toespraak staatssecretaris Sandra Palmen (Herstel en Toeslagen) bij minisymposium ‘Quod licet jovi, non licet bovi’ van Fiscaal tijdschrift FED
Toespraak staatssecretaris Sandra Palmen (Herstel en Toeslagen) bij minisymposium ‘Quod licet jovi, non licet bovi’ van Fiscaal tijdschrift FED op vrijdag 7 november in hotel Karel V, Utrecht. Het gesproken woord geldt.
Dames en heren,
Professor Dieter Brüll wilde dat burgers recht wordt gedaan.
Hij wenste een overheid, een systeem, waar de rechten en plichten van burgers in evenwicht waren, en waar een burger geen onrecht wordt aangedaan.
Kort door de bocht:
Belasting betalen als je daar volgens de wet toe verplicht bent.
Maar ook: belasting terugkrijgen als dat volgens diezelfde regels rechtmatig is.
Enfin, daar hoef ik u niets over te vertellen .
Dieter Brüll overleed in 1996, 74 jaar oud.
29 jaar later is zijn gedachtengoed nog steeds springlevend.
De toeslagenaffaire, het leed van de ouders, maar ook de lessen die we daaruit nog dagelijks leren, die heeft professor Brüll niet meer meegekregen.
U hebt mij gevraagd om hier te spreken omdat u een raakvlak ziet tussen Dieter Brülls werk en mijn missie. Ik ben gevleid, maar natuurlijk kan ik me niet meten met een hoogleraar met zo’n staat van dienst als Dieter Brüll. Dat neemt niet weg dat ik het zeer met u eens ben als u stelt dat voor toeslagen de aandacht voor de effecten van uitvoering op burgers centraal hoort te staan. Bovendien zijn Brülls opvattingen actueler dan ooit. Als u zich wilt verdiepen: lees dan de biografie die Rens Pieterse over Dieter Brüll heeft geschreven.
Macht van de overheid
Dat de overheid macht heeft is onmiskenbaar.
Precies daarom moeten de rechten van de burger ook beschermd worden tegen willekeurige overheidsbemoeienis.
Zo benadrukte Brüll volkomen terecht dat steeds naar een evenwicht moet worden gezocht in de relatie tussen die almachtige overheid en de burgers.
Dat evenwicht gaat over rechtsorde.
Om die democratische rechtsorde te verdedigen, moeten we signalen van burgers serieus nemen, zegt bijvoorbeeld ook minister van Staat Herman Tjeenk Willink. In de week voor de verkiezingen waarschuwde hij nog dat als we dat niet doen, we ook niet verbaasd moeten zijn als mensen zeggen: “Wat hebben nog aan die overheid?”
De overheid moet zichtbaar, benaderbaar en toegankelijk zijn.
Of het nu een waterschap is, een huurcommissie, een gemeente, provincie of de rijksoverheid:
Voor burgers krijgt de overheid een gezicht in publieke voorzieningen en publieke dienstverlening. Met andere woorden: die uitvoering.
Vijf jaar geleden, in mijn verhoor voor de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, zei ik al dat uitvoerders
- de mensen die in direct contact staan met de burgers –
als geen ander weten wat er speelt. Goede dingen, maar ook dingen die misgaan.
Uitvoerders zien hoe wetten en regels uitwerken.
Zij zien wat de effecten zijn op burgers en hun levens.
Wat er gebeurt achter die voordeur, voor zover mensen een voordeur hebben.
In de uitvoering is er contact tussen mensen.
Op die momenten liggen er dus ook kansen.
Een van de lessen die we uit de toeslagenaffaire hebben getrokken, is om die kansen veel beter te benutten.
Uitvoering van beleid speelt daarin een sleutelrol, maar de scheidslijn tussen beleid en uitvoering is nu te groot.
Dat zegt ook de Raad voor Openbaar Bestuur.
In hun advies ‘Naar een uitvoerende macht’ laat de ROB zien hoe nodig de emancipatie van uitvoeringsorganisaties is.
Beleid en uitvoering zouden veel meer gemeenschappelijke taken moeten zijn. Want beleid dat in de uitvoering niet werkt, is eigenlijk gewoon slecht beleid.
Beleid is niet afgelopen als een wet in het Staatsblad is gepubliceerd.
We weten pas of een wet werkt als we ‘m gaan uitvoeren.
Laatst werd me gevraagd of ik vind dat uitvoeringsorganisaties ook beleidsvoorstellen moeten kunnen blokkeren.
Mijn antwoord was dat ik geen voorstander ben van blokkeren. Dat riep wat verbazing op.
Voor mij is een noodsignaal,
- of een noodrem zoals de ROB het noemt -
geen manier om beleid te blokkeren, maar een roep, een schreeuw om verbetering.
Beleid en uitvoering moeten dan samen de mouwen opstropen en aan de slag.
Met het perspectief van de burger
- wat is het effect op de levens van mensen –
in het achterhoofd.
Een goed voorbeeld van zo’n integrale werkwijze, is de greenfieldaanpak
van het nieuwe financieringsstelsel van de kinderopvang.
Zonder de ballast van het verleden is dat van de grond af opgebouwd.
In een gelijkwaardige samenwerking tussen beleid, uitvoering en de ouders.
Meepraten in plaats van tegenspraak.
Want laten we eerlijk zijn: Het is heel veel moeilijker om dingen te repareren, dan om ze te voorkomen. En dan heb ik het niet alleen over ellende bij burgers, maar over de hele samenleving.
Uitwisselingen
Waar ik ook een groot voorstander van ben, zijn uitwisselingen tussen beleidsambtenaren en uitvoerders. Ook dat zorgt voor een minder harde scheiding tussen beleid en uitvoering. En dan kan je de schakelfunctie van de uitvoering beter benutten.
Waarom wordt in het Rijkstraineeprogramma bijvoorbeeld niet standaard een van de vier plekken besteed aan een uitvoeringsorganisatie?
Toen ik zelf nog beleidsambtenaar was, heb ik meegelopen in de praktijk,
bij het autoteam van de Belastingdienst. Dat was een hele mooie en unieke ervaring. Ik had de teamleider gebeld en zei:
“Zeg maar dat je een stagiair krijgt”. En ik ben daar incognito gaan zitten.
En daar werd gesproken over krentenbollen.
Daarmee werden niet de broodjes bedoeld die je tijdens de lunch had.
Nee, daar werd bedoeld de auto's met kleine deukjes die lijken op krenten, uit een krentenbol. Die zorgden dat de waarde van een voertuig lager werd, waardoor mensen uiteindelijk bij de parallelimport minder BPM hoefden te betalen.
Ik kan u verzekeren: in geen enkele wet kwam de term krentenbol voor.
Maar bij de uitvoering wist iedereen precies waar we het over hadden.
De wet is ook iets anders dan de uitvoeringspraktijk en de instructies die daar gegeven worden.
Er is binnen de uitvoeringsorganisaties bijna niemand die werkt met de wettekst op zijn schoot.
Natuurlijk niet.
Mensen werken met belscripts, instructies, allerlei vertalingen, handboeken.
Verscheidenheid
Voor een goede relatie met de burger, moet de overheid zorgen dat het beleid betrokken blijft bij de uitvoering. Dan kunnen we oog hebben voor de verscheidenheid.
Voor die 18 miljoen mensen met ieder hun eigen verhaal.
Dat is die aandacht voor de positie van de burger waar Brüll het over had.
Tegelijk moeten we ons ook realiseren dat dé burger niet bestaat,
zoals Herman Tjeenk Willink terecht opmerkt.
De burger is een kiezer, iemand die toegang moet hebben tot het recht,
een actieve burger of een burger die juist bescherming nodig heeft.
Hoe verhoudt de machtige overheid zich tegenover de rechtzoekende burger? Het is een vraag die professor Brüll zich vaak gesteld heeft.
Met 18 miljoen mensen heb je een systeem nodig.
Het is onmogelijk om dat systeem te baseren op 18 miljoen individuele verhalen.
Maar, zei Brüll dan: “Een systeem mag niet lak hebben aan het individu.”
Zeker bij wetgeving die niet meer strookt met het rechtsgevoel van belastingplichtigen.
Dus ook de manier waarop de overheid de burger behandelt, is van belang.
Gaan we de wet uitvoeren?
Of pas je het recht toe?
Dat is een wezenlijk verschil.
Vanuit de uitvoering heb ik regelmatig gehoord dat wet- en regelgeving juist de rechtsbescherming zouden frustreren, of dat er knelpunten zijn, wetten te complex en maatwerk per definitie in strijd is met gelijkheid. Maar ons rechtsstelsel bestaat niet alleen uit wetten. Daarom schreef ik twee jaar geleden al aan de Staatscommissie rechtsstaat dat de wet nooit een excuus mag zijn om het recht niet te hoeven toepassen.
Intussen zijn we gelukkig een aantal stappen verder.
Naast de Algemene wet bestuursrecht is er nu ook bijvoorbeeld het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb.
Hierin staat ook het dienstbaarheidsbegrip waar jullie als fiscalisten mee zijn opgegroeid. Denk maar aan de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur die vanaf de jaren 80 in de doorbraakarresten de wet opzij konden zetten.
Mensgerichte systemen
Om de positie van burgers centraal te stellen, is er dus werk te doen binnen het systeem.
Professor Brüll had ook daar weer een waarschuwing:
Een systeem mag niet betekenen dat de bejegening van burgers
door het computerscherm wordt gedicteerd.
Het besef dat systemen mensgericht moeten zijn, wordt inmiddels breed gedragen. Juist daar moet de burger centraal staan. Er moet geen computerscherm of chatbot in de weg staan. Hoe makkelijk of efficiënt dat voor de overheid soms ook kan zijn.
New Public Management zal een stap terug moeten doen. Gelukkig zien we ook daar beweging.
Uitvoering moet veel meer over publieke waarden gaan:
Wat is het effect voor de burgers?
De overheid hoort zicht te hebben op effecten van beleid.
Dát is rechtsbescherming.
We moeten ons bewust zijn van het effect op het leven van mensen.
En daar ook naar handelen. Daaraan is er de afgelopen jaren hard gewerkt. Ik noem drie belangrijke veranderingen:
- Uitvoerders ervaren meer ruimte, ook in de wet. Een voorbeeld is de nieuwe Kaderwet voor de zelfstandig bestuursorganen (zbo’s).
- Afschaffen van de verzuimboete bij toeslagen. Zo hebben mensen expliciet het recht gekregen om een foutje te maken, het vergisrecht.
- Er is een verandering in mensbeeld gekomen. Zo weegt de Raad van State in toeslagenzaken nadrukkelijker persoonlijke omstandigheden mee.
En als we het over toeslagen hebben: We zijn inmiddels in de laatste fase van de afwikkeling van de hersteloperatie.
97% van de aangemelde ouders heeft nu de uitkomst van de zogeheten integrale beoordeling. De onterecht terugbetaalde toeslagen hebben ze teruggekregen, met een stuk compensatie. Voor de meeste ouders is hiermee het financieel herstel afgerond.
Mijn aandacht gaat nu vooral nog naar de ouders voor wie deze compensatie nog niet toereikend is. Bijvoorbeeld omdat zij hun baan of huis hebben verloren.
Deze ouders kunnen daarvoor nu al terecht bij de Stichting Gelijkwaardig Herstel. En nog deze maand komt er een tweede route, de MijnHerstel-route.
Eind 2027 willen we het financieel herstel echt hebben afgerond. Dat blijft het streven.
Alert blijven
Toch is het niet zo dat we dan achterover kunnen leunen.
Want om burgers werkelijk recht te doen, zullen we alert moeten blijven. Altijd.
Dat is wat ik van de toeslagenaffaire heb geleerd.
Het was geen incident.
Het is een kolossaal systeem dat - als we niet opletten,
niet naar signalen luisteren en daar niet naar handelen -
als een tanker over mensen heen kan denderen.
Een paar weken geleden was ik in het Verenigd Koninkrijk, om ervaringen uit te wisselen.
Het bleek een scandal tour te zijn, want het toeslagenschandaal, de mechanismen achter systeemfalen, is niet uniek voor Nederland.
In Engeland hadden ze bijvoorbeeld het infected blood scandal en Windrush. Maar het meest bekend hier in Nederland is het Post Office scandal.
Er waren fouten in een boekhoudsysteem en daardoor werden duizenden onschuldige postkantoorhouders strafrechtelijk vervolgd voor ontstane kastekorten.
En een aantal mensen kwamen in de gevangenis terecht.
Omdat er 100% vertrouwen was op het systeem en 100% wantrouwen tegen de mensen die ermee werkten of ermee te maken hadden.
En tijdens dat werkbezoek werd het me steeds duidelijker:
We kunnen dus niet alleen op systemen alleen vertrouwen.
Want het besef dat er ook in de systemen fouten zitten, is wel een eyeopener.
Dat is voor mij een bewijs dat checks en balances een verankerde plek nodig hebben in de manier waarop de overheid werkt. Dan houden we oog voor die burgers en ook voor de effecten die overheidshandelen heeft.
Waar is er nog werk aan de winkel?
Ik durf wel te zeggen dat de burger nu beter beschermd wordt tegen de machtige overheid dan vóór de toeslagenaffaire.
Al zie ik op een aantal onderdelen dat er nog ruimte is voor verbetering.
Juist in het recht moeten we ruimte vinden om onevenredige uitkomsten bij te stellen. Ambtenaren moeten ook op de werkvloer die ruimte voelen om belangen te kunnen afwegen en om hun vakmanschap te mogen toepassen.
Dames en heren,
Tot slot wil ik het toch nog een keer over vertrouwen in de overheid hebben. Dat overstijgt het terrein waar ik als staatssecretaris nu verantwoordelijk voor ben.
Ik ben ooit bij de toeslagenaffaire betrokken geraakt vanwege mijn juridische achtergrond.
En juist als jurist wéét ik dat een rechtsstaat vertrouwen nodig heeft.
De afgelopen jaren hebben we checks and balances beter verankerd in het systeem.
De noodsignalen voor uitvoerders en burgers helpen.
De emancipatie van de uitvoerding helpt.
Het vergisrecht en het afschaffen van de verzuimboete bij toeslagen helpt daar enigszins bij.
Het feit dat we ons allemaal,
- politiek, beleid, uitvoerders en burgers -
veel meer bewust zijn dat wetten en regels ingrijpen in levens van mensen, helpt ook.
Maar uiteindelijk is the proof of the pudding in the eating.
Pas in de uitvoering zie je het effect voor burgers. Op al die 18 miljoen mensen, maar niet op hun 18 miljoen individuele verhalen. Dat zou onmogelijk zijn.
Wat niet onmogelijk is: een menselijker overheid.
Die krijgt een gezicht in de uitvoering. Bij mensen die in direct contact staan met de burger.
Het recht is in mijn ogen daarvoor het uitgangspunt.
Toch kunnen we een rechtvaardige samenleving niet aan juristen alleen overlaten. Zoals de rechtsstaat ons als samenleving dient, moeten wij allemaal een bijdrage aan die rechtsstaat leveren.
Door op te blijven letten. Samenleven doe je samen.
Door juist ook aan de bel te trekken als je ziet dat iets niet klopt.
Is het wel rechtvaardig?
Niet wegkijken van onrecht, maar er elke avond voor zorgen dat jij jezelf recht in de spiegel kunt blijven aankijken. Dat is wat ik geleerd heb van mijn leermeester Alex Brenninkmeijer.
Door juist te luisteren naar mensen die misschien hele lastige vragen stellen. Want het verleden heeft ook laten zien dat een aantal van hen de zogenaamde kanaries in de kolenmijn waren.
Ik denk dat dat is wat professor Brüll bedoeld heeft.
Dank u wel.