Toespraak minister Donner bij het in ontvangst nemen van het WRR-advies
Evenwichtskunst. Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid.
Allereerst hartelijk dank aan prof. Marjolein van Asselt en haar team voor dit rapport. Dank ook voor de voortvarendheid waarmee het tot stand is gekomen: in zes maanden tijd. Eén van de prerogatieven van het ministerschap is dat je een rapport dat jou op enig moment officieel wordt aangeboden, meestal van tevoren al mag inzien. Zo ook in dit geval. Daarom kan ik er vandaag alvast een paar dingen over zeggen.
De aanleiding voor het rapport is de risicoregelreflex. Dat is de wijze waarop we omgaan met rampen, ongelukken en andere aantastingen van de veiligheid. Er hoeft maar iets te gebeuren of er worden twee vragen gesteld. Eén: wie is de schuldige; twee: hoe kunnen we een herhaling in de toekomst voorkomen met regels en wetten. Dat geldt niet specifiek de overheid, maar ook bedrijven. Maar het is wel iets specifieks voor Nederland. Zie het onweer tijdens Pukkelpop in België. Daar was na drie dagen de conclusie: zulke dingen gebeuren.
Het is maar de vraag of die risicoregelreflex gezond is. Je kunt ook niet zeggen dat het ongezond is. Veel verbeteringen vinden hun oorsprong in maatregelen die na rampen zijn genomen. Maar het gevaar is wel dat al die maatregelen een schijn van veiligheid scheppen en een klimaat waarin veiligheid maakbaar geacht wordt en de indruk ontstaat dat risico’s volledig uitgebannen kunnen worden.
Ik geef u een actueel voorbeeld van die risicoregelreflex. U herinnert zich ongetwijfeld het zwembadincident in Tilburg van een paar weken geleden. Twee geluidsboxen stortten omlaag, waardoor een baby overleed en de moeder zwaar gewond raakte. Bij dit soort incidenten is vaak de eerste reactie: de overheid moet ingrijpen en moet strenger gaan controleren om het risico op herhaling uit te sluiten. Een lid van de Tweede Kamer stelde dan ook prompt voor dat de rijksoverheid gemeenten zou moeten opdragen alle zwembaden te controleren op de ophanging van geluidsboxen.
Een typerend voorbeeld van de neiging om verantwoordelijkheden naar Den Haag te trekken. Maar verantwoordelijkheden moet je juist leggen daar waar ze horen, in dit geval de zwembaden en eventueel de gemeente als controlerende instantie. Gelukkig bleek uit de berichtgeving in de dagen na het ongeluk in Tilburg dat veel zwembaden in ons land zelf maatregelen hebben genomen om te voorkomen dat bij hen hetzelfde kan gebeuren. Dat is precies de goede reactie, veel zinvoller in elk geval dan de eerder genoemde roep om centrale regie en controle.
Het verschijnsel van de risicoregelreflex – compliment aan prof. Margo Trappenburg, de bedenker van deze term, voor de fraaie alliteratie – ligt ten grondslag aan het BZK-programma Risico’s en verantwoordelijkheden, dat tot eind volgend jaar loopt. Dit programma is opgezet om meer inzicht te krijgen in het omgaan met risico’s in de samenleving en de rol van de overheid daarin. De zes meest betrokken ministeries werken daarin samen en dat moet eind 2012 uitmonden in een kabinetsvisie op dit onderwerp.
Binnen enkele maanden kom ik met een reactie op het WRR-rapport. Dát er een kabinetsreactie komt, zal sommigen van u wellicht verbazen. Een paar weken geleden immers heb ik voorgesteld de verplichting om als kabinet op elk advies te reageren, te laten vervallen. Maar in dit geval hecht ik daar toch aan, met het oog op het belang en de breedte van het onderwerp. Niet voor niks zijn zes ministeries actief op het vlak van fysieke veiligheid. Mijn collega Opstelten van Veiligheid en Justitie bijvoorbeeld legt momenteel de laatste hand aan de uitwerking van zijn visie op de rol van de burger, bedrijfsleven en overheid bij veiligheid.
In het kader van het programma Risico’s en Verantwoordelijkheden zijn, ik zei het al, zittende en oud-leden van de Tweede Kamer geïnterviewd. Volksvertegenwoordigers komen in het geweer naar aanleiding van tragische gebeurtenissen. Een incident kan immers het topje van een ijsberg zijn. Zie het incident in Tilburg. De vraag is alleen hoe snel er zinvolle maatregelen voor het vervolg kunnen worden genomen. De tijd ontbreekt vaak om goed te analyseren wat de oorzaken waren, wat van eventuele nieuwe maatregelen de meerwaarde is en wat de kosten en bijwerkingen zijn.
Uit interviews van de WRR met Kamerleden blijkt dat zij zich herkennen in het mechanisme van de overreactie. Zij erkennen dan ook dat het goed zou zijn om na een incident daarvoor wat meer de tijd te nemen. Eerst even tot tien tellen voor je iets gaat roepen tegen de pers, zogezegd. Het is trouwens interessant om te vernemen dat Kamerleden ook aanknopingspunten zien voor verbeteringen bij overheid en bestuur. Bijvoorbeeld om vooraf onderzoek te doen naar de doelmatigheid van veiligheidsmaatregelen in plaats van achteraf en om vooraf duidelijker te zijn over het bestaan van risico’s en de verwachtingen die de samenleving mag hebben van wat de overheid doet aan preventie en schadevergoeding.
Daarmee ben ik aanbeland bij de inhoud van het rapport van de WRR. De WRR geeft de overheid het waardevolle advies om risico’s niet als een geïsoleerd onderwerp te beschouwen en te presenteren, maar als de keerzijde van kansen of waarden. Britse deskundigen van de ‘Risk and Regulion Advisory Council’ bevestigen dit. Als je alleen gespitst bent op risico’s, zie je overal gevaar en kan de proportionaliteit van veiligheidsmaatregelen in het gedrang komen. Dit zien we bijvoorbeeld in de nasleep van grote incidenten of ongelukken zoals de legionella-affaire.
Andere aanbevelingen van de WRR betreffen een heroverweging van het overheidsdilemma tussen veiligheid willen garanderen en vrijheid willen laten. Zijn er bijvoorbeeld risico's waartegen we niet per se heel Nederland op hetzelfde niveau hoeven te beveiligen, of zouden we daarin kunnen differentiëren naar gelang de bevolkingsdichtheid? En tegelijkertijd: durven we het als overheid aan om burgers en bedrijven de ruimte te geven om activiteiten te ondernemen die risicovol zijn maar geen schade aan anderen toebrengen, zoals wonen in uiterwaarden?
Tenslotte nog iets over de zogeheten onverplichte nadeelcompensatie, oftewel de keuze van de overheid om bij een groot ongeluk of incident op te draaien voor de geleden schade. Dat is in het verleden meerdere keren gebeurd bij bijvoorbeeld overstromingen van de Maas. De overheid is weliswaar niet verplicht om die schade te vergoeden, maar het is in de loop der tijd een ingesleten gewoonte geworden, mede op basis van de verwachtingen in de samenleving en de politiek.
Ik citeer dan ook met instemming de WRR: ‘De prijs voor veiligheid en de rekening voor schade kunnen niet altijd door de overheid opgebracht worden.’ Als we toe willen naar een samenleving die meer eigen verantwoordelijkheid draagt, dan is het ook redelijk dat de veroorzakers van risico’s zich ordentelijk verzekeren. Wat bijvoorbeeld niet het geval was met het afgebrande chemiebedrijf in Moerdijk. Ook van burgers die bewust bepaalde risico’s nemen, mag worden verwacht dat ze voorzorgsmaatregelen nemen. Er wordt te makkelijk gezegd dat bepaalde risico’s onverzekerbaar zijn. De WRR geeft ons aanknopingspunten om over dat dode punt heen te komen.
Eén precisering wellicht. De WRR neemt als vertrekpunt de verantwoordelijkheid van de overheid voor de veiligheid. De WRR citeert het Regeerakkoord: ‘Veiligheid is een kerntaak van de overheid’. Het mag zo zijn dat de partijen die het Regeerakkoord sloten dat wensen, maar of het daarmee wetenschappelijk ook zo is, is een andere vraag. Veiligheid als zodanig is geen kerntaak. Het is in de eerste plaats ieders eigen verantwoordelijkheid dat zijn handelen de veiligheid van anderen niet in gevaar brengt. Veiligheid is dus niet primair een zaak van de overheid, maar van de burger. De overheid heeft wel bijzondere mogelijkheden, zoals het geweldsmonopolie in het geval van bedreiging door geweld. De wettelijke verplichting van de overheid vraagt derhalve precisering van verantwoordelijkheid en preventie.
Dames en heren,
Het rapport van de WRR zal mij en mijn collega’s zeker helpen het vraagstuk van de verdeling van de verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid tussen overheid en burgers scherper af te bakenen. Laten we daarbij steeds goed voor ogen houden dat risico’s en onzekerheden net zo bij het leven horen als geboorte en dood. ‘Zekerheid boven alles’, zeggen we vaak. Maar hoe meer zekerheden we hebben, hoe onzekerder we ons vaak voelen, des te meer nieuwe zekerheden we willen scheppen. Daaraan wordt dan alles en iedereen ondergeschikt gemaakt. Ook onze vrijheid. We wisselen vrijheid vaak in voor iets meer zekerheid. Maar bedenk dan wat Benjamin Franklin ooit zei: ‘Zij die wezenlijke vrijheid opgeven voor een beetje tijdelijke zekerheid, verdienen noch vrijheid noch zekerheid’.