Thom de Graaf, vice-president Raad van State: “De Grondwet is het hart van onze constitutie”
Ministeries
Als een rode draad loopt de Grondwet door het leven van Thom de Graaf. In zijn huidige rol als vice-president bij de Raad van State, maar ook in zijn eerdere functies als wetenschappelijk medewerker staatsrecht, Kamerlid, minister en burgemeester. “De Grondwet is, met het Statuut van het Koninkrijk, het belangrijkste staatsdocument dat we hebben, waarin wij de wederkerige verhouding tussen staat en burger hebben vastgelegd, net als de overige grondslagen van de democratische rechtsstaat.”
De Grondwet lijkt als een rode draad door uw loopbaan heen te lopen, van wetenschappelijk medewerker staatsrecht tot uw huidige functie van vice-president van de Raad van State. Door uw diverse functievervullingen heeft u zowel theoretische als praktische kennis en ervaring opgedaan met betrekking tot de Grondwet. Hoe beoordeelt u het belang en de relevantie van de Grondwet vanuit deze beide perspectieven?
“De Grondwet speelde en speelt inderdaad een grote rol in mijn loopbaan. Ik studeerde in de aanloop van de algehele grondwetsherziening die enkele jaren na mijn studie, in 1983, tot stand kwam. Eind 1981 werd ik wat toen nog heette wetenschappelijk medewerker aan mijn eigen Nijmeegse faculteit en moest ik de nieuwe Grondwet doceren aan tweede en derdejaars studenten. Een van de belangrijke onderwerpen was natuurlijk de grondrechtencatalogus in de Grondwet en de daarmee samenhangende beperkingssystematiek. Dat was nog de tijd waarin jurisprudentie over het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens een minder prominente rol speelde dan nu. Ik publiceerde in die jaren ook het nodige over kwesties die met de Grondwet samenhangen, zoals de verhoudingen tussen staatsorganen.”
“In mijn verdere loopbaan keerde ik steeds weer terug naar de Grondwet. Als ambtenaar bij Binnenlandse Zaken maar ook als Kamerlid toen ik mij bijvoorbeeld bezighield met de grenzen aan de bevoegdheden van politie en openbaar ministerie, maar ook met kiesrecht en staatkundige vernieuwing. Toen ik in 2003 minister werd op het ministerie van BZK was ik onder meer verantwoordelijk voor constitutionele zaken. Ik verdedigde in de Tweede Kamer met succes de nota ‘Grondrechten in de pluriforme samenleving’, waarin een hiërarchie in grondrechten op goede gronden werd afgewezen. Twee uiteindelijk in tweede lezing gesneefde herzieningsvoorstellen (in 1999: correctief wetgevingsreferendum en in 2005: deconstitutionalisering aanstellingswijze burgemeester) waren in mijn politieke leven bepalend. En als burgemeester van Nijmegen moest ik elke week kiezen hoe ik grondwettelijke vrijheden kon respecteren en tegelijkertijd mijn verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde moest waarmaken. Ook in mijn bijdragen als Eerste Kamerlid kwam de Grondwet vaak ter sprake.”
“Dus ja, zowel meer theoretisch als praktisch heeft de Grondwet een grote betekenis voor mij. Het is, met het Statuut van het Koninkrijk, het belangrijkste staatsdocument dat we hebben, waarin wij de wederkerige verhouding tussen staat en burger hebben vastgelegd, net als de overige grondslagen van de democratische rechtsstaat. Zonder Grondwet geen parlementair stelsel, politieke verantwoordelijkheid van ministers, onafhankelijke rechtspraak of lokale autonomie. Daarom is het ook zeer terecht dat wij dit jaar, 175 jaar na dato, stilstaan bij de totstandkoming van de Grondwet van 1848.”
In uw rol als vice-president van de Raad van State treedt u op als voorzitter van de Afdeling advisering, die adviezen uitbrengt over wetsvoorstellen en voorlichting(en) geeft. Welke rol speelt de Grondwet in deze werkzaamheden en heeft u hierin veranderingen of ontwikkelingen opgemerkt?
“In beide Afdelingen van de Raad van State, advisering en bestuursrechtspraak, heeft de Grondwet betekenis voor het werk. In onze advisering staat de constitutionele toets voorop. De Afdeling advisering is in de loop der jaren steeds meer aandacht gaan besteden aan de meer beleidsanalytische beoordeling van wetsvoorstellen en algemene maatregelen van bestuur. Maar de toets of voorstellen in overeenstemming zijn met grondwettelijke eisen en ander hoger recht (inclusief algemene rechtsbeginselen) is nog steeds onze core business. Sterker nog: wij zijn in onze adviezen de grondwettelijke aspecten meer zichtbaar gaan benadrukken, ook om zo de betekenis van onze Grondwet als basisrecht van de Nederlandse natie te articuleren. Mensenrechtenverdragen en Unierecht spelen natuurlijk ook een grote rol, maar de Grondwet is het hart van onze constitutie. ”
In eerdere interviews heeft u aangegeven kennis en begrip van de Grondwet van belang te vinden, met name bij parlementariërs. Waarom vindt u dit zo belangrijk en hoe denkt u dat dit het beste bereikt kan worden?
“Kennis en begrip van onze Grondwet zijn belangrijk. Ik heb het in navolging van anderen wel over constitutionele geletterdheid. Daarmee bedoel ik inderdaad besef van de betekenis van de Grondwet, maar ook breder van de verhouding tussen de nationale en supranationale respectievelijk internationale rechtsordes, het evenwicht tussen de staatsmachten (inclusief de belangrijke eigen rol van de rechter) en de reikwijdte van het begrip verantwoordelijkheid in staatsrechtelijke zin. Dat laatste is immers echt wat anders dan persoonlijke aansprakelijkheid of morele schuld. Parlementariërs hebben dit alles niet altijd meer goed voor ogen. Soms vliegen ze zelfs uit de bocht, zoals toen een Kamerlid van een regeringspartij enkele jaren geleden de zogenoemde stikstofuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak diskwalificeerde als “juridisch geneuzel”. Mijn kritische oordeel geldt overigens niet alleen verschillende volksvertegenwoordigers, maar ook journalisten en anderen die de Haagse wereld bevolken. Meer in het algemeen vraag ik mij af of wij wel voldoende geschiedenis en staatkunde onderwijzen in het voortgezet onderwijs en daarna. Het historische bewustzijn is vaak bedroevend, maar zonder het besef van wat was, kan je moeilijk uitspraken doen over wat is of moet zijn. Mijn zorg over dit gebrek is een van de redenen geweest om met de decaan van de Haagse Campus van de Universiteit Leiden te praten over een basistraining voor wie in het domein van politiek en beleid komt te werken, een soort Academie voor de Rechtsstaat. Ik begrijp dat ze daar dit jaar mee starten. ”
‘Ik zie een zekere herleving van de waardering van de Grondwet in de academische wereld. Hopelijk sijpelt die door naar bredere lagen in de samenleving.’
Over de vraag in hoeverre maatschappelijke ontwikkelingen zouden moeten landen in de Grondwet wordt verschillend gedacht. Enerzijds is het standpunt dat de Grondwet dient als consistent fundament dat slechts in uitzonderlijke of noodzakelijke gevallen gewijzigd moet worden. Anderzijds wordt betoogd dat de relevantie van de Grondwet afneemt indien deze geen gelijke tred houdt met de tijdsgeest en de heersende maatschappelijke waarden weerspiegeld. Wat is uw visie hierop en hoe ziet u dit in relatie tot het concept constitutionele rijpheid?
“Er wordt gelukkig weer veel geschreven en gediscussieerd over de Grondwet. Denk alleen al aan het omvangrijke werk van Wim Voermans ‘Onze constitutie’ en de bundel van Janneke Gerards e.a. ‘Constitutionele verandering in Nederland?’ over de meest recente grondwetsherzieningen. Beide zijn dit jaar verschenen. Ik zie dus een zekere herleving van de waardering van de Grondwet in de academische wereld. Hopelijk sijpelt die door naar bredere lagen in de samenleving. Wij hebben nu ook eindelijk een algemene bepaling waarmee de Grondwet start: “De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.” In 2012 was ik een van de ondertekenaars van de motie-Engels c.s., waarin de Eerste Kamer de regering verzocht een voorstel te doen voor de formulering van een algemene bepaling die uitdrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is, zo mogelijk uitgewerkt of aangevuld met nadere voorschriften. Wat uiteindelijk tien jaar later de Grondwet haalde, is nauwelijks een uitwerking te noemen, maar heeft wel betekenis, zowel juridisch als symbolisch.”
“Misschien geeft deze algemene bepaling ook aan dat het denken over de Grondwet enigszins in beweging is. De traditionele en denkelijk nog heersende opvatting luidt dat de Grondwet een sober en open karakter heeft, stabiliserend werkt en alleen gewijzigd moet worden als maatschappelijke noodzaak en constitutionele rijpheid zijn gebleken, vandaar ook de verzwaarde wijzigingsprocedure. Een meer modificerende, normatieve functie wordt tegenwoordig ook wel bepleit, juist om de maatschappelijke betekenis van de Grondwet te versterken. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in recente adviezen aangegeven dat de traditionele criteria nog steeds een goed handvat kunnen bieden voor de vraag of de Grondwet gewijzigd moet worden. Maar ze benadrukte ook dat deze criteria in zekere zin relatief zijn en niet altijd op dezelfde wijze zijn toegepast. Deze genuanceerde benadering laat zien dat de Grondwet geen stilstaand water hoeft te zijn en dat ruimte bestaat voor de vertaling van grote maatschappelijke veranderingen in onze constitutie, maar dan wel zorgvuldig en na afweging van nut, noodzaak en draagvlak. Het zal hopelijk niet verbazen dat ik mij in deze benadering goed kan vinden.”